27 Сентября 2017Риск-ориентированный подход при осуществлении проверок Росздравнадзором

А. Павелин

эксперт журнала «Учреждения здравоохранения: бухгалтерский учет и налогообложение»

В целях оптимального использования трудовых, материальных и финансовых ресурсов, задействованных при осуществлении государственного контроля (надзора), снижения издержек юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и повышения результативности своей деятельности органы государственного контроля (надзора) при организации отдельных видов государственного контроля (надзора), определяемых Правительством РФ, должны будут применять риск-ориентированный подход (ст. 8.1 Закона № 294-ФЗ[1]). Постановлением Правительства РФ от 05.07.2017 № 801 «О внесении изменений в Положение о государственном контроле качества и безопасности медицинской деятельности» (далее – Постановление № 801) на Росздравнадзор возложена обязанность применять риск-ориентированный подход при осуществлении государственного контроля качества и безопасности медицинской деятельности. О том, что понимается под таким подходом, мы и поговорим в статье.

Что такое риск-ориентированный подход?

Мировая практика свидетельствует об активном использовании системы управления рисками в целях снижения общей административной нагрузки на субъекты хозяйственной деятельности с одновременным повышением уровня эффективности контрольно-надзорной деятельности органов власти, то есть повышением уровня безопасности охраняемых законом ценностей.

Переход от всеобъемлющего контроля (надзора) к дифференцированному планированию проверок позволит увеличить охват потенциальных нарушителей обязательных требований, представляющих непосредственную угрозу причинения вреда охраняемым законом ценностям, и одновременно снизит нагрузку на юридические лица и индивидуальных предпринимателей, которые не представляют реальной угрозы причинения вреда таким ценностям.

Внедрение риск-ориентированного подхода при осуществлении государственного контроля должно привести, согласно мировому опыту, к снижению числа проверок в отношении добросовестных участников рынка, деятельность которых не несет значимой угрозы охраняемым законом ценностям.

При этом должно быть обеспечено сохранение или даже повышение уровня защиты охраняемых законом ценностей в сфере государственного управления.

Под риск-ориентированным подходом понимается метод организации и осуществления государственного контроля (надзора), при котором в предусмотренных Законом № 294-ФЗ случаях выбор интенсивности (формы, продолжительности, периодичности) проведения мероприятий по контролю определяется отнесением деятельности юридического лица, индивидуального предпринимателя и (или) используемых ими при осуществлении такой деятельности производственных объектов к определенной категории риска либо определенному классу (категории) опасности.

Отнесение к определенному классу (категории) опасности осуществляется органом государственного контроля (надзора) с учетом тяжести потенциальных негативных последствий возможного несоблюдения юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями обязательных требований, а к определенной категории риска – также с учетом оценки вероятности несоблюдения соответствующих обязательных требований.

Внедрение риск-ориентированного подхода (системы управления рисками) основывается на следующих принципах:

– открытость и прозрачность критериев риска и категорий риска, а также результатов распределения по ним подконтрольных субъектов, что не исключает отнесения в отдельных сферах общественных отношений указанной информации к охраняемой законом тайне, если это необходимо для достижения публично значимых целей;

– нацеленность категорий и критериев риска, мер по оценке и управлению риском на задачи минимизации причинения вреда охраняемым законом ценностям как при установлении категорий и критериев риска, так и в процессе их применения, что, в частности, означает преимущественную их ориентацию на деятельность хозяйствующих субъектов, работающих в представляющих опасность для охраняемых законом ценностей сферах государственного регулирования, нарушающих требования законодательства;

– построение системы управления рисками, принятие мер по оценке и анализу риска на основании объективных и достоверных данных;

– периодическая переоценка рисков, основанная на изменении источников и факторов риска для охраняемых законом ценностей;

– соответствие уровня зрелости ведомственных систем управления риском уровню развития управленческих и информационных процессов в ведомстве, так как зрелая система управления рисками невозможна без соответствующего уровня зрелости информационных решений по сбору, обобщению и анализу данных, а также внутриведомственных управленческих процессов.

Как определяется категория риска?

Согласно ч. 3 ст. 8.1 Закона № 294-ФЗ отнесение к определенному классу (категории) опасности осуществляется органом государственного контроля (надзора) с учетом тяжести потенциальных негативных последствий возможного несоблюдения юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями обязательных требований, а к определенной категории риска – также с учетом оценки вероятности несоблюдения соответствующих обязательных требований.

В случае, если критерии отнесения деятельности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и (или) используемых ими производственных объектов к определенной категории риска предусматривают проведение органом государственного контроля (надзора) расчета значений показателей, используемых для оценки тяжести потенциальных негативных последствий возможного несоблюдения обязательных требований, оценки вероятности их несоблюдения, методики такого расчета утверждаются федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в соответствующей сфере деятельности.

Правила отнесения деятельности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и (или) используемых ими производственных объектов к определенной категории риска, определенному классу (категории) опасности установлены в Постановлении Правительства РФ от 17.08.2016 № 806 «О применении риск-ориентированного подхода при организации отдельных видов государственного контроля (надзора) и внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации» (далее – Правила № 806).

Согласно внесенным Постановлением № 801 изменениям в целях применения Росздравнадзором риск-ориентированного подхода при осуществлении государственного контроля деятельность юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих медицинскую деятельность, подлежит отнесению к определенной категории риска в соответствии с Правилами № 806.

В рамках государственного контроля отнесение деятельности учреждений, осуществляющих медицинскую деятельность, к определенной категории риска производится в соответствии с критериями тяжести потенциальных негативных последствий возможного несоблюдения обязательных требований в соответствии с разд. II приложения к Постановлению № 801 и с учетом критериев возможного несоблюдения обязательных требований в соответствии с раз. III приложения к Постановлению № 801.

Отнесение учреждений, осуществляющих медицинскую деятельность, к определенной категории риска производится с учетом информации, содержащейся в едином реестре лицензий на осуществление медицинской деятельности, ведение которого возложено на Росздравнадзор.

Отметим, что отнесение объектов государственного контроля к определенной категории риска осуществляется решением руководителя (заместителя руководителя) Росздравнадзора об отнесении объектов государственного контроля к определенной категории риска на основании критериев, установленных приложением к Постановлению № 801.

Критерии тяжести потенциальных негативных последствий возможного несоблюдения обязательных требований. Согласно п. 6 Правил № 806 критерии отнесения объектов государственного контроля (надзора) к категориям риска должны учитывать тяжесть потенциальных негативных последствий возможного несоблюдения юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями требований, установленных федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами РФ, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ, и вероятность несоблюдения учреждением обязательных требований.

Для справки

Критерии отнесения объектов государственного контроля (надзора) к классам опасности должны учитывать тяжесть потенциальных негативных последствий возможного несоблюдения юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями обязательных требований.

Оценка тяжести потенциальных негативных последствий возможного несоблюдения юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями обязательных требований проводится с учетом возможной степени тяжести потенциальных случаев причинения вреда и (или) возможной частоты возникновения и масштаба распространения потенциальных негативных последствий в рамках подобных случаев причинения вреда и (или) с учетом трудности преодоления возникших в результате их негативных последствий возможного несоблюдения обязательных требований.

Постановлением № 801 предусмотрено, что объекты государственного контроля с учетом тяжести потенциальных негативных последствий и вероятности несоблюдения ими обязательных требований, выраженных в показателе риска К, подлежат отнесению к следующим категориям риска:

– чрезвычайно высокий риск – если показатель риска К составляет свыше 453 900;

– высокий риск – если показатель риска К составляет от 280 901 до 453 900;

– значительный риск – если показатель риска К составляет от 172 301 до 280 900;

– средний риск – если показатель риска К составляет от 89 101 до 172 300;

– умеренный риск – если показатель риска К составляет от 21 300 до 89 100;

– низкий риск – если показатель риска К составляет менее 21 300.

Показатель риска К для объекта государственного контроля определяется путем суммирования значения показателей риска, присвоенных выполняемым объектом государственного контроля работам (услугам), составляющим медицинскую деятельность, с учетом видов медицинской помощи и условий ее оказания. Такие показатели риска, приведены в приложении к Постановлению № 801.

Критерии возможного несоблюдения обязательных требований. При оценке вероятности несоблюдения юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями обязательных требований анализируется имеющаяся в распоряжении органов, уполномоченных на осуществление государственного контроля (надзора), информация о результатах ранее проведенных проверок юридического лица или индивидуального предпринимателя и назначенных административных наказаниях за нарушение обязательных требований.

Согласно внесенным изменениям объекты государственного контроля, подлежащие отнесению в соответствии с разд. II приложения к Постановлению № 801 к категориям высокого, значительного, среднего, умеренного и низкого рисков, подлежат отнесению к категориям чрезвычайно высокого, высокого, значительного, среднего и умеренного рисков соответственно при наличии вступившего в законную силу в течение двух лет, предшествующих дате принятия решения об отнесении объекта государственного контроля к определенной категории риска, постановления о привлечении к административной ответственности с назначением административного наказания в виде административного штрафа юридическому лицу, его должностным лицам, индивидуальному предпринимателю за совершение административного правонарушения, предусмотренного ч. 21 ст. 19.5 КоАП РФ.

В свою очередь, объекты государственного контроля, отнесенные к категориям чрезвычайно высокого, высокого, значительного, среднего и умеренного рисков, подлежат отнесению к категориям высокого, значительного, среднего, умеренного и низкого рисков соответственно при отсутствии в течение двух лет, предшествующих дате принятия решения об отнесении объекта государственного контроля к определенной категории риска, постановлений о привлечении к административной ответственности с назначением административного наказания юридическому лицу, его должностным лицам, индивидуальному предпринимателю за совершение административного правонарушения, предусмотренного ч. 21 ст. 19.5 КоАП РФ.

При наличии критериев, позволяющих отнести объект государственного контроля (надзора) к различным категориям риска или классам опасности, подлежат применению критерии, относящие объект государственного контроля (надзора) к более высоким категориям риска или классам опасности. Объекты государственного контроля (надзора), которым не присвоены определенные категории риска или классы опасности, считаются отнесенными к низшим, установленным для соответствующего вида государственного контроля (надзора) категории риска или классу опасности.

Росздравнадзор будет обязан вести перечень объектов государственного контроля, которые отнесены к определенной категории риска.

Включение юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в перечень осуществляется на основании решения об отнесении объектов государственного контроля к определенной категории риска.

Указанный перечень будет содержать следующую информацию:

– полное наименование государственного (муниципального) учреждения здравоохранения;

– ОГРН и ИНН государственного (муниципального) учреждения здравоохранения;

– место нахождения и место осуществления деятельности государственного (муниципального) учреждения здравоохранения;

– реквизиты решения о присвоении государственному (муниципальному) учреждению здравоохранения категории риска, указание на категорию риска, а также сведения, на основании которых было принято решение об отнесении объекта государственного контроля к определенной категории риска.

На официальном сайте Росздравнадзора в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» (http://www.roszdravnadzor.ru/) будет размещаться и поддерживаться в актуальном состоянии следующая содержащаяся в перечне информация об объектах государственного контроля, отнесенных к категориям чрезвычайно высокого, высокого и значительного рисков:

– полное наименование государственного (муниципального) учреждения здравоохранения;

– ОГРН и ИНН государственного (муниципального) учреждения здравоохранения;

– место осуществления деятельности государственного (муниципального) учреждения здравоохранения;

– категория риска и дата принятия решения об отнесении государственного (муниципального) учреждения здравоохранения к определенной категории риска.

Обратите внимание

Согласно п. 13 Правил № 806 по запросу юридического лица или индивидуального предпринимателя Росздравнадзор в срок, не превышающий 15 рабочих дней с даты поступления такого запроса, направляет им информацию о присвоенных их деятельности и (или) используемым ими производственным объектам категории риска или классе опасности, а также сведения, использованные при отнесении их деятельности и (или) используемых ими производственных объектов к определенным категориям риска или определенному классу опасности.

В соответствии с п. 17 Правил № 806 учреждение вправе подать в Росздравнадзор заявление об изменении присвоенных ранее его деятельности и (или) используемым им производственным объектам категории риска или класса опасности по соответствующему виду государственного контроля (надзора). Указанное заявление должно содержать следующие сведения:

– полное наименование учреждения;

– ОГРН и ИНН учреждения;

– место нахождения используемого учреждением производственного объекта (при присвоении категории риска или класса опасности производственному объекту);

– информацию о присвоенных ранее деятельности учреждения и (или) используемым им производственным объектам категории риска или классе опасности;

– адрес учреждения, телефон и адрес электронной почты (при наличии).

Для справки

К заявлению должны быть приложены документы о соответствии деятельности учреждения и (или) используемых им производственных объектов критериям отнесения объектов государственного контроля (надзора) к определенной категории риска или определенному классу опасности, на присвоение которых претендует заявитель.

Росздравнадзор рассматривает заявление, оценивает представленные юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем и имеющиеся в распоряжении органа государственного контроля (надзора) документы и по итогам их рассмотрения в срок, не превышающий 15 рабочих дней с даты получения такого заявления, принимает одно из следующих решений:

– удовлетворение заявления и изменение категории риска или класса опасности объекта государственного контроля (надзора);

– отказ в удовлетворении заявления.

В течение трех рабочих дней со дня принятия одного из указанных решений Росздравнадзор обязан проинформировать о нем учреждение путем направления соответствующего уведомления по почтовому адресу, указанному в заявлении, или в форме электронного документа, подписанного усиленной квалифицированной электронной подписью уполномоченного должностного лица Росздравнадзора, по адресу электронной почты юридического лица или индивидуального предпринимателя, если такой адрес содержится соответственно в ЕГРЮЛ, ЕГРИП либо был ранее представлен ими в орган государственного контроля (надзора).

При принятии решения об отказе в удовлетворении заявления учреждение должно быть проинформировано о причинах отказа.

Как будут проходить проверки?

Постановлением № 801 предусмотрено, что проведение плановых проверок в отношении объектов государственного контроля (в зависимости от определенной категории риска) осуществляется со следующей периодичностью:

– один раз в календарном году – для категории чрезвычайно высокого риска;

– один раз в два года – для категории высокого риска;

– один раз в три года – для категории значительного риска;

– не чаще чем один раз в пять лет – для категории среднего риска;

– не чаще чем один раз в шесть лет – для категории умеренного риска.

В отношении объектов государственного контроля, отнесенных к категории низкого риска, плановые проверки не проводятся.

Напомним, что включение в ежегодный план проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей проверки в отношении объекта государственного контроля (надзора), отнесенного к категориям чрезвычайно высокого, высокого, значительного риска или 1, 2, 3-му классу опасности, осуществляется при истечении в году проведения плановой проверки установленного положением о виде государственного контроля (надзора) периода времени с даты (п. 14 Правил № 806):

– окончания проведения последней плановой проверки объекта государственного контроля (надзора);

– государственной регистрации юридического лица или индивидуального предпринимателя, если плановые проверки ранее не проводились, либо иного предусмотренного положением о виде государственного контроля (надзора) события.

* * *

В заключение отметим, что Постановлением № 801 на Росздравнадзор возложена обязанность применять риск-ориентированный подход при осуществлении государственного контроля качества и безопасности медицинской деятельности. При этом указанные изменения вступили в силу 15.07.2017.

[1] Федеральный закон от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».