14 Октября 2019Нецелевое и неправомерное использование средств: обзор арбитражной практики

А. Репин
эксперт журнала «Ревизии и проверки финансово-хозяйственной деятельности государственных (муниципальных) учреждений»

Квалифицирование выявленных нарушений в качестве нецелевого или неправомерного использования бюджетных средств довольно распространено. В статье мы приведем обзор арбитражной практики по вопросам нецелевого и неправомерного использования средств.

Отвлечение средств субсидии с последующим восстановлением

Позиция суда. При принятии решения суд исходил из следующего. Согласно ч. 1 ст. 306.4 БК РФ нецелевым использованием бюджетных средств признаются направление средств бюджета бюджетной системы РФ и оплата денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определенным законом (решением) о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью, бюджетной сметой, договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств. В силу п. 3 ст. 306.4 БК РФ нецелевое использование бюджетных средств, выразившееся в нецелевом использовании финансовыми органами (главными распорядителями (распорядителями) и получателями средств бюджета, которому предоставлены межбюджетные трансферты) межбюджетных субсидий, субвенций и иных межбюджетных трансфертов, имеющих целевое назначение, влечет бесспорное взыскание суммы средств, полученных из другого бюджета бюджетной системы РФ, в размере средств, использованных не по целевому назначению, и (или) в размере платы за пользование ими либо приостановление (сокращение) предоставления межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций).

В ходе рассмотрения дела судом установлено, что в силу п. 2.3.1 соглашения о представлении бюджетных средств получатель средств обязуется расходовать субсидию на цели, предусмотренные соглашением, с указанием кода классификации операций сектора государственного управления (код КОСГУ) в соответствии с направлениями расходования, сроками предоставления субсидии. В приложении 1 к соглашению перечислены КБК 803040906101R1100464530 и 803041211002R1100464530.

Согласно п. 3.2 Указаний о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации, утвержденных Приказом Минфина РФ от 01.07.2013 № 65н, действовавших в момент выдачи представления, определены правила отнесения расходов всех бюджетов бюджетной системы РФ на соответствующие раздела и подразделы классификации расходов.

В частности, подразд. 0409 «Дорожное хозяйство (дорожные фонды)» включает расходы на обеспечение деятельности учреждений, осуществляющих управление в сфере дорожного хозяйства, расходы на строительство, реконструкцию, капитальный ремонт, ремонт и содержание действующей сети автомобильных дорог общего пользования федерального, регионального или межмуниципального значений, местного значения и искусственных сооружений на них, расходы на выполнение научно-исследовательских, опытно-конструкторских и технологических работ в сфере дорожного хозяйства, расходы на государственную (муниципальную) поддержку в указанной сфере, а также расходы на предоставление межбюджетных трансфертов бюджетам бюджетной системы РФ в целях софинансирования и (или) финансового обеспечения содержания и развития дорожного хозяйства.

В подраздел 0412 «Другие вопросы в области национальной экономики» подлежат включению расходы, связанные с экономическими вопросами, не отнесенные к вышеуказанным подразделам, в том числе вопросы национальной экономики, отнесенные к сфере ядерно-оружейного комплекса, расходы, связанные с реализацией международных договоров РФ по использованию высокообогащенного урана, извлеченного из ядерного оружия, расходы, связанные с обеспечением ядерной, радиационной и экологической безопасности, проведение топографо-геодезических, картографических и землеустроительных работ, расходы на содержание и обеспечение деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, учреждений, осуществляющих руководство и управление экономическими вопросами в отдельных секторах экономики, расходы в области туризма и туристической деятельности, а также расходы в области электроэнергетики и промышленности гражданского назначения.

В ходе проверки контрольным органом установлено, что в представленных проверяемым учреждением платежных поручениях, уведомлениях об уточнении операций клиентов и выписках из лицевых счетов код цели изначально указан неверно, что также подтверждено объяснением главного бухгалтера. В связи с этим, по мнению контрольного органа, учреждением допущено нецелевое использование средств федерального бюджета в части осуществления расходов по подразд. 0412 «Другие вопросы в области национальной экономики» за выполненные работы, относящиеся к области дорожного хозяйства, расходы которых относятся к подразд. 0409 «Дорожное хозяйство (дорожные фонды)».

Вместе с тем, как установлено судом, контрольный орган вменяет учреждению не нарушение бюджетной дисциплины в части надлежащей классификации расходов, а нецелевое использование бюджетных средств. Между тем в силу толкования положений ст. 306.4 БК РФ для определения нецелевого характера использования бюджетных средств необходимо учитывать в совокупности как отклонение от регламентируемого режима их использования, так и соотношение результата использования с целью, установленной при выделении этих средств, а также иные фактические обстоятельства, существовавшие при освоении выделенных средств.

В данном случае установлено и материалами дела подтверждается, что учреждением самостоятельно в течение короткого периода времени произведено восстановление кассовых расходов путем уточнения кода цели.

В связи с этим суд пришел к обоснованному выводу о том, что при таких обстоятельствах отсутствует направление средств федерального бюджета на несоответствующие цели.

Перераспределение денежных средств между видами работ, заложенных в строительную смету

Суть спора. Управлением Федерального казначейства по Новгородской области проведена проверка в ГБОКУ «Новгородавтодор» на предмет соблюдения условий предоставления и использования средств федерального бюджета в рамках федеральной целевой программы «Развитие внутреннего и въездного туризма в Российской Федерации». По результатам проверки контрольным органом установлено, что в нарушение п. 1 ст. 72, ч. 2 ст. 34 БК РФ, ст. 95 Федерального закона от 05.04.2013 № 44‑ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» учреждением допущено неправомерное использование средств федерального бюджета (иных межбюджетных трансфертов), выразившееся в оплате услуг, не предусмотренных условиями контракта и сметной документацией, а также в изменении заказчиком условий государственного контракта, что привело к дополнительному расходованию средств федерального бюджета. Не согласившись с выводами контрольного органа, учреждение обратилось в суд (Постановление АС СЗО от 01.07.2019 № А44-8292/2018).

Позиция суда. При принятии решения суд исходил из следующего. В ходе контрольного мероприятия контрольный орган пришел к выводу о нарушении учреждением требований ст. 162 БК РФ, которое выразилось в неправомерном использовании средств федерального бюджета, направленных на оплату стоимости электроэнергии, что не было предусмотрено условиями государственного контракта на проведение строительно-монтажных работ. Согласно проекту организации строительства объекта строительная площадка располагается в полосе отвода дороги, электроснабжение стройплощадки осуществляется от передвижной электростанции ПЕС-60.

Как следует из ведомости объема работ по объекту, подготовительные работы включают в себя в том числе организацию строительной площадки в количестве 300 кв. м.

Судом установлено, что подрядчик обратился к учреждению с заявлением о частичной компенсации расходов в виде разницы в стоимости электроэнергии, потребленной в связи с использованием при строительстве объекта передвижной дизельной электростанции ЖЭС-30.

Согласно протоколу от 15.11.2017 № 53 на заседании технического совета учреждения принято решение компенсировать подрядчику дополнительную разницу в стоимости электроэнергии, получаемой от передвижной электростанции за счет затрат на временные здания и сооружения и за счет статьи непредвиденные расходы и подготовить дополнительное соглашение к контракту в части уменьшения цены контракта в размере не превышающем 10 % его общей стоимости.

По мнению контрольного органа, учреждение не имело права изменять цену контракта, поскольку она является твердой и определяется на весь срок исполнения контракта, а также оплачивать расходы подрядчика в виде дополнительной разницы в стоимости электроэнергии, получаемой от передвижной электростанции, за счет отпавших работ по статье затрат на временные здания и сооружения и за счет статьи на  непредвиденные расходы.

Учреждение при этом указывало, что произведенные расходы по оплате электроэнергии носили безотлагательный характер, поскольку без использования передвижной электростанции строительство объекта, в том числе в темное время суток, было невозможно.

Судом при принятии решения принято во внимание, что Постановлением Госстроя РФ от 07.05.2001 № 45 утверждены ГСН 81‑05‑01‑2001 «Сметные нормы затрат на строительство временных зданий и сооружений», которые являются обязательными для всех предприятий и организаций независимо от принадлежности и форм собственности, осуществляющих капитальное строительство с привлечением средств государственного бюджета всех уровней.

Электростанции, трансформаторные подстанции, котельные, насосные, компрессорные, водопроводные, канализационные, калориферные, вентиляторные и т. п. здания (сооружения) временного пользования, включая пусконаладочные работы, относятся к затратам, относящимся к титульным временным зданиям и сооружениям, учтенным в составе сметных норм (п. 9 приложения 2 к ГСН 81‑05‑01‑2001).

Из содержания п. 4.10 МДС 81‑35.2004 «Методика определения стоимости строительной продукции на территории Российской Федерации», утвержденной Постановлением Госстроя РФ от 05.03.2004 № 15/1, следует, что стоимость, определяемая локальными сметными расчетами (сметами), может включать в себя прямые затраты, накладные расходы и сметную прибыль. В составе прямых затрат отдельными строками могут учитываться разница в стоимости электроэнергии, получаемой от передвижных электростанций, по сравнению со стоимостью электроэнергии, отпускаемой энергосистемой РФ, и другие затраты.

Электростанции (для нужд электроснабжения титульных временных зданий и сооружений и освещения территории строительной площадки) также включены в перечень работ и затрат, относящихся к титульным временным зданиям и сооружениям, учтенным в составе сметных норм согласно приложению 7 к МДС 81‑35.2004.

Пунктом 5.11 Методических рекомендаций по применению федеральных единичных расценок на строительные, специальные строительные, ремонтно-строительные, монтаж оборудования и пусконаладочные работы, утвержденных Приказом Минстроя РФ от 09.02.2017 № 81/пр, предусмотрено, что при получении электрической энергии на стройку в целом или для выполнения отдельных видов работ от передвижных источников снабжения разница в их стоимости учитывается непосредственно в локальных сметных расчетах (сметах), включая затраты на сушку зданий, а также на отопление зданий в зимний период электрокалориферами при получении электроэнергии от передвижных электростанций.

С учетом данных нормативных положений суд пришел к выводу, что расходы на оплату разницы в стоимости электроэнергии, получаемой от передвижных электростанций, должны учитываться в составе сметных норм затрат, в том числе они могут относиться к затратам, относящимся к титульным временным зданиям и сооружениям.

По мнению суда, принятые и оплаченные учреждением спорные расходы надлежащим образом подтверждены и непосредственно связаны со строительством объекта, являлись безотлагательными, без них исполнение контракта было невозможно, поскольку работы проводились в период с января по сентябрь, в том числе в темное время суток. Необходимость в электроэнергии, получаемой от передвижных электростанций, а значит, и целевой характер выплат контрольным органом не опровергнуты.

Таким образом, перераспределение денежных средств между видами работ, заложенных в смету, при условии того, что данное перераспределение не повлекло увеличение общей цены контракта, не является нарушением бюджетного законодательства и законодательства о госзакупках.

Источник: Журнал «Ревизии и проверки финансово-хозяйственной деятельности государственных (муниципальных) учреждений»